清朝时全国也曾“对口支援新疆”

清朝时全国也曾“对口支援新疆”

 

    3月29日至30日,全国对口支援新疆工作会议在北京召开,对进一步加强和推进对口支援新疆工作进行动员部署。鲜为人知的是,早在清朝乾隆年间,“对口支援新疆”的财政制度就已诞生。为了加快新疆发展、维护新疆稳定,重新审视当年的一些做法,不无裨益。

    1.内地省份“协饷”支援新疆财政

    1759年,清政府完全平定了中国西北边疆的叛乱和割据势力。乾隆皇帝取“故土新归”之意,将西域改名新疆,1762年设立伊犁将军,管辖天山南北超过200万平方公里的辽阔土地。在短短30多年的时间里,新疆各族人民,在中央政府的统一领导和全国各地的支援下,利用当时新疆的资源优势(主要是可垦荒地和草原),实现了较快的经济发展。

    乾隆年间,清政府为了鼓励各族人民发展生产,在新疆采取特殊的税收优惠政策,对一些地区和民族完全免税,如哈密和吐鲁番地区的维吾尔族人,以及蒙古族土尔扈特东归部众。另外,清政府在其他地区的税率也很低。例如,清朝在牧区征税很轻,牛马税为百分之一,羊税为千分之一。

    保卫边疆是建设边疆的前提,乾隆年间,清朝在新疆常驻的军队约4.5万人。“兵马未动,粮草先行”,新疆每年的军政费用需白银200余万两,而新疆全年货币形式的赋税收入,仅有白银10余万两。清政府规定,新疆的所有财政收入都留归新疆各地使用。新疆地方财政的收支差额问题,则通过内地省份的“协饷”解决。

    从1760年开始,清政府每年从内地调拨“协饷”200万至300万两白银,充作新疆军政费用。当时,全国有25个省级行政区,除了财政比较紧张的黑龙江、吉林、盛京、乌里雅苏台(今蒙古国)、广西、贵州、云南、西藏、甘肃、青海外,其他的省以及粤海关、闽海关、江汉关、江海关等海关,都要分担新疆所需的财政支出。

    每年春夏间,新疆各地核定本地次年军政事业所需费用,将开支预算分别上报中央政府的户部(类似于今天的财政部)和驻在兰州的陕甘总督衙门(类似今天的兰州军区)。户部审定该预算后,按内地各省区和海关财政收支状况分摊。各省区和海关接到分摊数额后,按期将银两解送陕甘总督衙门,再由新疆派人领取,分存新疆各地银库,按月给各地公职人员和驻军官兵发放。

    这些费用,大部分用于驻新疆清军官兵和办事人员(包括内地来的满、蒙、汉族官员和新疆本地的维吾尔等族官员)的工资及日常行政开支,还有一部分用于重大的公共工程,如水利和道路建设等。

    2.清政府共拨给新疆近4亿两白银

    当新疆遇到大事时,由清朝中央政府拨专款支持,称为“专饷”。例如,乾隆年间的土尔扈特东归(编者注:土尔扈特是我国蒙古族中一个古老部落,明朝末年部族中的大部分人离开新疆故土,到了当时尚未被沙皇俄国占领的伏尔加河下游开拓家园,建立土尔扈特汗国。后因不愿向沙俄称臣,历尽艰辛于公元1771年回到祖国),中央政府拨出专款20万两白银用于救济和安置。道光年间,平定境外浩罕汗国支持的张格尔叛乱时,中央政府共拨专款白银1000万两以上,其中400万两来自户部,200万两来自皇帝的内库,还有400万两从其他渠道筹措。清朝最大规模的拨款,是19世纪70年代,反击英俄支持的浩罕汗国阿古柏的入侵。《剑桥中国晚清史》称:“七年之中总数逾5230万两协饷的支援,是支持左宗棠在新疆取得胜利的惟一决定性因素。”1876年2月1日,清廷发出上谕:“国家经费有常,此次筹借巨款,系天下合力,办西陲军事,竭十余年之力,办今日军事。”

    据齐清顺在《清代新疆的协饷和专饷》一文中的研究,1760~1911年,清政府拨给新疆的协饷和专饷,总计高达近4亿两白银。

    这套制度,类似于今天的财政转移支付和发达地区对口支援,为新疆发展提供了稳定的经费支持。

    新疆的协饷制度,在当时是全国规模最大的发达地区对边疆的支援制度。类似的还有西藏,但清朝从内地派驻西藏的官员和军队,总计只有数千人,财政支援的规模无法与新疆的协饷制度相比。

    此外,江苏、广东等地的商人,也曾联合捐款上百万两白银,补充新疆的军政费用。

    3.乌鲁木齐等城的规模迅速扩大

    每年数百万两白银从祖国内地进入新疆,其中大部分作为工资发放,形成了比较强劲的购买力。很多内地商人看准新疆这个市场,西出嘉峪关,在新疆长期居住,促进了新疆城市的大发展,其中规模最大的就是乌鲁木齐。

    乌鲁木齐到18世纪50年代才建立城市,乾隆皇帝亲自以汉语命名为“迪化”,但蒙古语名“乌鲁木齐”仍在官方和民间继续使用。《西陲总统事略》称,乌鲁木齐“商贾辐辏,百物灌输,为关外北路一大都会”。早在1762年,来自内地的商人就开了500家店铺。当时的乌鲁木齐,有一条“江南巷”,是来自南方的人们聚居的地方。

    新疆城市的迅猛发展,并不限于乌鲁木齐。在伊犁地区,清朝统一后新建了惠远、惠宁、宁远、绥定、广仁、瞻德、拱辰、塔勒奇、熙春九座相距较近的姊妹城,总人口十多万人,是当时中国最大城市集群之一。据赵翼的《皇朝武功纪盛》,伊犁“村落连属,烟火相望,巷陌间羊马成群,皮角毡褐之所出,商贾辐辏”。清政府每年运到伊犁,供各族人民消费和边疆贸易的茶叶,就达几十万斤。此外,天山南北的巴里坤、哈密、吐鲁番、喀什等城市也发展很快。

    4.屯田政策让农牧业迅速发展

    大城市的出现,离不开粮食的供应。18世纪上半叶,新疆长期战乱,人口稀少,农业落后。清政府在统一新疆后,采取了屯垦戍边、鼓励移民的政策。天山以北原是牧场,清王朝在这里屯田,包括汉族、回族士兵的“军屯”,汉族、回族农民移垦的“民屯”,满族、锡伯族、蒙古族、达斡尔族等民族士兵和家眷的“旗屯”,维吾尔农民的“回屯”,各族人民一起开垦农田,改变了原先的生产面貌。

    据新疆人民出版社2004年版的《新疆史纲》介绍,清政府规定,内地愿到新疆屯田的农民群众,由官府提供车辆、沿途生活费用,并派人护送到屯田目的地;农民到达屯区后,官府提供土地、农具、种子和房屋、口粮等,助其安家;农民垦种的土地,按照政府规定的份额,六年之内不征赋税;如果农民开垦超出份额的土地,这些土地长期不征赋税。清朝还组织了6000户南疆的维吾尔族农民到伊犁地区种地,后来又有至少8000户维族农民自发来到天山以北,从事农业生产。

    这种在中央政府统一部署下,各族军民广泛参与的屯田事业,可以视为新疆生产建设兵团的历史先驱,它对保卫、开发和建设新疆,具有重大意义。

    新疆天山南路的维吾尔族聚居区,通过引进中原的农具,也提高了生产力。新疆的粮食和棉花产量迅速增加,满足了当地的需要。乾隆后期,新疆已成为大清西部的粮仓,乌鲁木齐等地一再出现粮食过剩的情况。为防止谷贱伤农,清政府曾经下令暂停军屯田工作。在甘肃等邻近省份遭灾缺粮的时候,乾隆一再下令调拨新疆存粮转运救济,并组织灾区人民移居新疆。

    新疆的牧业生产也有巨大发展,在清朝统一新疆12年后,土尔扈特部反抗沙俄压迫,万里东归,清政府立即从新疆地区调集了牛羊13万多头予以救济,英吉沙的伯克(维吾尔族地方政府首领)捐献出6000多件皮袄赠与东归部众。当时新疆畜牧业的生产规模由此可见一斑。

    5.清朝对新疆治理也有教训

    各族人民共同投身于新疆的开发建设事业,其前提条件就是各族和谐相处。在民族关系中,重视少数民族语言文字的使用,具有极为重要的意义。对一个民族语言文字的尊重,就是对整个民族的尊重,在这方面,清政府极为重视。乾隆帝本人,就注意学习各民族语文,他不仅精通满语、汉语和东蒙古语,还大致通晓西蒙古语、维吾尔语和藏语,能与觐见的少数民族政治和宗教首领,用其本民族的语言直接沟通。

    对少数民族的尊重,还体现在其他方面。清朝于1760年开始在新疆南部发行铜币。该币正面铸汉文“乾隆通宝”,背面铸有铸造局地址,一边是维吾尔文,一边是满文。

    从清朝统一新疆到乾隆帝去世的40年里,新疆保持了基本稳定,社会经济迅猛发展。当时虽还没经济统计指标,但从当时内地人民不断自发迁居新疆来看,新疆的人均GDP,很可能已高于全国平均水平。

    可惜的是,这种势头没能保持下去,后来的连年战乱,让早年的建设成果破坏殆尽,新疆西部50多万平方公里的领土也被俄国侵占。

    造成这种局面的原因是多方面的。在19世纪初,鸦片走私猖獗之后,清朝迅速衰落,祖国内地遭受侵略和战乱,断绝了对新疆的财政支援,是其重要原因。

    就对新疆的治理本身来说,清政府在执行民族政策的过程中,片面注重维护各族上层利益,没能让发展成果为各族群众共享,这也是导致社会矛盾逐渐激化的因素。来自内地的满汉官员日趋腐败,严重败坏了中央政府在新疆的形象,最终引发包括汉族在内的各族群众大规模造反,给外敌入侵造成可乘之机的历史教训,特别令人警醒。

    另外,清政府片面强调边疆的稳定,长期采取输血型的财政支持,而没有积极开发新疆自身的资源,甚至对民间自发集资采矿的行为,采取镇压措施。清政府也没能利用新疆的边贸优势,增加政府收入,而是片面强调“怀柔远人”,对外国商人征收的关税不到4%,甚至完全免税。这样,新疆对内地省区的财政依赖无法减少,既阻碍了新疆的发展,最终也不利于新疆的稳定。

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