论南京国民政府公务员俸给制度现代化变迁

1912年10月17日,北洋政府颁布《中央行政官官俸法》。根据其规定,官吏的俸给用货币来支付,一般按月计算,称为月俸,在特殊的情况下也按年计算,称为年俸。将文官分为两类,一类为行政官,另一类技术官。

论南京国民政府公务员俸给制度现代化变迁

  一、南京政府公务员俸给制度之变迁

  1. 发生期(1912—1927)

  1912年10月17日,北洋政府颁布《中央行政官官俸法》。根据其规定,官吏的俸给用货币来支付,一般按月计算,称为月俸,在特殊的情况下也按年计算,称为年俸。将文官分为两类,一类为行政官,另一类技术官。每一类文官按官等又分为简任、荐任和委任三等,每一官等则又分若干级别。官吏的俸给则根据其类别、官等、级别来确定。在行政官官俸中,简任分三级,分别为600、500、400元;荐任分七级,从360降到200元,除二、三级之间的差额为40元外,从第四级开始,每级相差20元;委任分12级,从150元降到50元,第一至第五级,每级相差为10元,其中三、四级相差15元,基余每级相差5元。还有一种为特任,主要指总统、总理等高级官员,其月俸最低也有1000元,最高则可达几万甚至近10万元。

  在技术官中,与简任同级的被称为技监,分6级,其月俸从800元降到550元,每级相差50元;与荐任同级的即为技正,共分12级,最高从440元降到220元,每级相差20元;与委任同级的为技士,共分14级,最高从165元降到25元,前5级每级相差15元,从第6级开始每级相差10元,最后两级相差为5元。从总体上看,技术官的月俸要高于行政官。

  在颁行《中央行政官官俸法》以后,北洋政府又相继颁布了省公署官俸条例、外交官、法官等官俸法,对各类文官的俸给作了具体的规定。由于这一时期社会动荡不安、政治秩序混乱,“政体亦非正常,故其并未贯彻实行,尤其仅限于中央行政官方面,可以说是暂时性、片面性之措施”。① 伴随广州国民政府的成立,各种俸给法也就自然废止。1925年广州国民政府成立后,颁布了文官俸给表。由于广州国民政府缺乏坚强的组织和切实的措施,加以政府内部派系倾轧,俸给制度根本无法施行。尽管如此,经过几届政府不断的努力,从俸给表的发放和其结构来看,俸给制度已实现了向现代文官俸给制度的初步变迁。

  2. 成型期(1927—1933)

  1927年南京国民政府建立后,于7月13日颁布了《文官俸级表》。由于修订后的俸给表比原来的俸级更少,送交法制委员会审查时就没能通过。国民政府经过几次修订后公布,并通令1928年元月施行。修订后的俸给表的分等分级较原来更为明确,俸级数也比以前增多,俸级之间的差额比以前略有减少。但该表施行后也暴露出不少问题。俸给级数的有限增加无法满足日益精细化的科层组织的需要,俸给数额差距的过分悬殊,违背了公平合理的原则,所以,1929年8月14日,国民政府又制定了《行政院适用之文官俸给暂行条例》,与以前颁布的《文官俸级表》并用。但在应用中,“常多窒碍不便,其中尤以文官俸级表为甚”。② 鉴于此,国民政府于1933年9月22日又制定了《暂行文官官等官俸表》,以取代原有的俸级表。根据规定,“公务员经甄别登记或任用审查合格,其资格职务及官等既已确定,即需同时据以核实其级俸”。③ 新的俸给表将俸级数增至37个,俸额之间的差距也缩小了许多,有利于公务员的叙俸升级,大大增强了俸给制度的适应能力。

  在《暂行文官官等官俸表》颁行前后,国民政府还先后制定或颁布了司法、海关、邮政、铁路、电力等各类公务员的俸给暂行条例或官等官俸表。至此,国民政府公务员俸给制度基本成型。

  3. 发展期(1933—1947)

  1936年9月23日,国民政府重新修订《暂行文官官等官俸表》,将“上自国民政府五院,下逮县政府各科局,悉列其中”,④ 而官等、俸级、俸额俱无变化。由于修订后的俸给表覆盖“机关之多,职名之繁,实难概括于一表”,⑤所以国民政府后来又作了一些修正,同时允许特殊性质的公务员如外交官、海关人员、司法官等继续适用原有的单行的官等官俸表。

  这一时期公务员俸给制度建设的一大举措是《公务员叙级条例》的制定和颁布。此前国民政府曾制定了一系列办法来加强对俸给制度的管理。为进一步统一标准,完善管理,1943年4月12日,国民政府制定并颁布了《公务员叙级条例》,对简、荐、委任三等公务员俸给的起叙、晋叙、比叙、改叙、降叙等标准作了统一的规定。“组织和程序的适应性越强,其制度化程度就越高;反之,适应性越差,越刻板,其制度化程度就越低”。⑥ 《公务员叙级条例》的颁行不仅统一了俸给制度管理,而且确定了公务员俸给的具体标准。有利于建立科学化、规范化的俸给制度,促进俸给制度的现代化变迁。

  4. 变形期(1947—1949)

  1946年11月15日,国民政府在南京召开制宪国大,制定《中华民国宪法》,开始转入宪政体制。1947年7月,国民政府发布《戡平共匪叛乱总动员令》,与共产党正式决裂。随着内战规模的不断扩大,国民政府军费支出浩繁,国统区经济趋于崩溃,物价飞涨,社会混乱,严重影响到公务员的正常生活。面临这种情况,国民政府不得不对公务员的俸给制度作出重大变动。

  1947年5月9日,国民政府规定:对于军、公(务员)、教人员的生活,凡底薪在30元以下者,照生活指数发给,超出者分级照指数折扣发给。1948年1月13日,国民政府又规定公、教人员发薪,以30元为基础,按指数发给,30元以上者按指数发给10%,每3个月调整一次。1949年1月1日,国民政府公布了有关俸给的第一部法律,即《公务员俸给法》。该法规定:“公务员俸给分本俸、年功俸、优遇俸三种,共为三等九阶三十六级;本俸每年晋一级,年功俸每二年晋一级,优遇俸每三年晋一级;规定种种资格之起叙标准;公务人员除俸给外,并得给予津贴等”。⑦ 由于国统区经济近乎崩溃,社会也极为混乱,《公务员俸给法》只能是一纸空文,根本无法施行。

  二、南京政府公务员俸给制度之特色

  1. 统一管理与依法叙俸

  国民政府公务员俸给的管理则由考试院下属的铨叙部负责。1928年10月,国民政府考试院成立,作为全国最高的人事管理机构,与行政、立法、司法、监察并立。1928年12月通过的《考试院铨叙部组织法》规定:“铨叙部掌理全国文官法官外交官其他公务员及考取人员之铨叙事项”,其下的育才司掌管公务员的“俸给审查事项”。⑧1942年9月,国民政府又公布《人事管理条例》,规定中央政府各部和省市政府必须设立人事处或人事室,由这些人事机构执掌“关于本机关职员俸级之签拟事项”。⑨至此,公务员俸给的管理有了一个全国性统一行使人事管理职能的机构。

  南京国民政府建立后,对公务员的俸给制度方面的法律法规建设十分重视,制定了一系列公务员俸给方面的法规文件。其中较为重要的如《文官俸级表》、《文官俸给暂行条例》、《暂行文官官等官俸表》、《公务员叙级条例》等,另外还有不少单行官等官俸表,为公务员俸给的确定、变更作了明确的规定。无疑这些法律文件为公务员俸给的规范化管理提供了条件,减少了一些人为主观因素,有利于俸给制度的正常运行。正是通过法律化的形式加强了对俸给制度的管理,使国民政府俸给制度向科学化、规范化、制度化方向发展。

  2. 薪职挂钩与联系物价

  国民政府建立初期,公务员俸给管理方面的法规文件是比较多的,一方面,这些规定使俸给的管理变得有章可循,但另一方面,这些法规、规定“或基于解释,或沿自成规,或为招聘人才,或为救济生活,意义即广,办法乃歧”,⑩ 给俸给的管理带来了较大混乱。1943年4月12日,国民政府公布施行《公务员叙级条例》,对公务员俸给的确定、变更、水平、发放等方面作了较详细的规定。按其规定,国民政府实行按官等付俸的级别俸给制,而其中又渗入职务和任用种类的因素,即为职级俸给制。任用种类(即特任、简任、荐任、委任)和职务,确定了公务员俸给级别的范围,也就是,官等的高低成了确定俸给的标准。政府一般“视职责之轻重繁简,而定官阶之高低;视官阶之高低而定俸给之厚薄”。[11]也就是说官阶越高,俸给越多,俸级之间的差额也越大。

  衡量一个公务员的俸给水平,除了俸给的绝对数额外,还有一个非常重要的方面即是物价水平,因为物价的波动会导致俸给水平的升降。对于这一问题,西方各国均采取补偿办法来解决。

  国民政府建立头十年,为进一步加强行政权力的集中化、制度化,政府支出除主要用于军费开支和债务外,其余大部分则用于行政支出。这一时期,国民政府多次修订官等官俸表来调整公务员的俸给水平以适应物价变化的需要。因物价波动不大,政府基本能够通过官等官俸表的修订和调整来保持公务员俸给水平与物价变化的平衡。抗战开始后,军费支出逐年上升,加上经济恶化,公务员俸给水平不断下降。据估计,1937—1943年期间,公务员的实际收入“平均降低85%”。[12]为激励公务员的工作热情,提高行政效率,国民政府从1941到1946年期间先后四次修订1933年的《暂行文官官等官俸表》,来调整公务员的俸给水平。与此同时,公务员在享受俸给表所规定的正俸之外,还有职务津贴、生活补助费、煤贴、油贴、子女教育费等各种名目。“或每人每年制给制服一套或两套,或生活补助费,或另立他种津贴名目,及其他种种法外设施等情事”。[13]抗战胜利后,伴随国民政府战争节节败退,经济日趋崩溃,物价飞涨,公务员俸给水平根本无法与物价上涨速度相比。国民政府只有根据公务员生活费指数来发放俸给,供其维持简单生活。

  3. 多级俸给与定期提薪

  国民政府公务员俸给制度是在中国古代官吏俸禄制度的基础上变迁而来的,是对旧的俸禄制度的批判和继承。从中国古代官吏俸给制度来看,其官吏的俸给都是一职一俸,俸禄由职务确定,任什么职就拿什么俸,任职相同的官吏,都领取相同的俸禄。而国民政府公务员的俸给制度,已不再是一个官职对应一个俸额。从不同阶段国民政府俸给表来看,国民政府将公务员分为四等(特任、简任、荐任、委任),每一等都代表一定的职务,那么每等对应的俸额即为每个职务对应的俸额,而每等对应的俸额是多级的。根据俸给表的规定,除特任对应的是一个俸额外,其余各等职务则可对应8到16个俸额系列。这样,同一职务,由于其资历、功绩等因素的差异,领取的俸给也产生了差异。同是荐任的科长,最高者可领俸至荐任一级400元,低者只有荐任8级260元。

  国民政府公务员俸给多级制是政治现代化的产物。社会在从传统向现代的变迁中,必然要求建立科层化的组织体系,使政府组织机构职能日益分明、分工更加精细,以适应不断变化的社会。这就要求建立与之相适应的多级俸给制度。多级化的俸给制度有利于充分发挥俸给的激励作用,便利于政府合理配置资源,从而能提高行政效率。

  在建立多级俸给制度的同时,国民政府还实行定期提薪,即在一任职等级中,因工作称职等原因而晋升俸给等级。如一个委任十级公务员在委任职内停留的时间很长,有的甚至到退休时都没有变化,根据规定,只要能胜任工作,按照定期提薪的原则,其俸给可由委任十级的85元开始提升,直至委任一级的200元。当然,定期提薪也不是无条件的,只有考核合格的公务员,才具有定期提薪的资格。无疑,考核和定期提薪原则相结合,对公务员的努力工作、提高效率起到较好的作用。

  三、南京政府公务员俸给制度之衰败

  1. 权威的弱化

  西方学者认为,一个国家在现代化发展进程中必须具备以下条件:(1)一个国家的行政管理实行高度的中央集权有助于力量的协调和资源的征用以支持现代化的进程;(2)高度分权化和专门化制度的发展,为政治作用的稳步扩大作好准备,这是现代化发展的典型过程;(3)行政体制中的中央、行省和地方三级接合能为有效率的政治管理作出重要贡献;(4)具备一支干练而熟谙规章制度的行政官员。[14]

  从表面上看,国民政府是一个统一的权威政府,其制度的推行也是统一的。但国民政府“只建立了一个弱中央政府”,自1927年到1939年推出的新县制,确立了县以下的区、乡(镇)、保、甲四级组织。“国民政府官僚机构的末梢是县以下的区政府,国民党的基层组织是区分部”。在俸给问题上,直到1941年9月27日,国民政府才公布修正后的县级行政人员部分暂行文官官等官俸表。“国民政府公务员达70万众,已是传统官僚数目的十几倍,但这70万人至多填充了原来一体化结构的上层和中层,而无法进入基层”。[15]所以,在乡间真正起作用的是地方士绅。由于利益的问题而使中央和地方的冲突变得不可避免。如1931年国民政府公布《县长任用办法》,提高了县长任用资格,触动了地方士绅的利益,所以遭到了地方强烈反对,最后,国民政府不得不降低其任用资格。正是地方势力利用乡土观念、宗族观念、师徒关系等编织关系网来对抗公务员制度的推行,从而使公务员制度在实施中大打折扣。国民政府公务员制度在地方的扭曲变形也使其建立完整统一的公务员俸给制度的努力步履维艰,俸给制度的现代化变迁也变得尤为迟缓。国民政府控制一体化官僚组织的失败,而使基层秩序进一步紊乱。整个社会在中央政府权威衰败化的情形下进一步走向无序,公务员俸给制度现代化变迁也只能在这种秩序混乱的状态下蹒跚前进。

  2. 政治制度的制约

  国民政府成立后,为适应社会的现代化变迁,对行政机构的运行进行了功能性的转换。到30年代中后期,国民政府公务员俸给制度已初步具备了现代公务员工资制度所应有的现代性要素,例如多级制、薪职挂钩、定期提薪、统一管理等。但作为政治制度的一部分,国民政府公务员俸给制度受政治制度的影响和制约是非常大的。1928年后,国民政府对社会转型的适应是失败的。“由于国民政府不能把社会变迁的新要求、新内容纳入政治制度的框架,缺乏政治创新能力,因此国民党不能提供政治制度化的过程”。[16]尽管“政府也不乏正直、自由人士,但体制则滋生、培育着罪恶,并进而导致自身的毁灭。它变得如此的腐败无能,如此的不得人心,以致哪怕任何自身的有序改革都少有希望”。[17]这无疑是国民政府公务员俸给制度难以正常运作的真正原因。

  注释:

  ①②[台]李华民:《中国考铨制度》,台湾五南图书出版公司1987年版,第303、303页。
  ③④⑤⑩[11]《铨叙制度》,行政院新闻局1947年刊行,第11、11、11、12、10页。
  ⑥[美]塞缪尔·P·亨廷顿:《变化社会中的政治秩序》,三联书店1989年版,第53页。
  ⑦[台]傅良肃:《考铨制度》,台湾三民书局1987年版,第639-640页。
  ⑧《考试院铨叙部组织法》,国民政府公报47号,1928年12月17日。
  ⑨《人事管理条例》,国民政府公报渝字第497号,1942年9月2日。
  [12] 张公权:《中国通货膨胀史(1937—1949)》,文史资料出版社1986年版,第85页。
  [13] 李邦龠禾:《当前公务员待遇问题》,《人事行政》1942年12月。
  [14][美]吉尔伯特·罗兹曼:《中国的现代化》,江苏人民出版社1995年版,第78页。
  [15] 金观涛、刘青峰:《开放中的变迁》,香港中文大学出版社1993年版,第317-318页。
  [16] 许纪霖、陈达凯:《中国现代化史》,三联书店1995年版,第428、20页。
  [17][美]Rea·k·w编、尤存译《被遗忘的大使:司徒雷登驻华报告》,江苏人民出版社1990年版,第196页。

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