同时应对英法联军入侵和太平天国起义，晚清财政为何没有迅速垮掉？

晚清和明朝崇祯末年的情形有点类似：在王朝末年，同时遭遇了外部势力入侵和国内农民起义。但与明朝很快亡国的结局不同，清朝并没有速亡，反而诞生了所谓的“同光中兴”，国运又延续了数十年。这是为什么？

原因多种多样，但其中朝廷财政收入对最终王朝结局的影响非常重要。明崇祯帝在北京破城在即时无银可用，以至于要找皇亲国戚、朝廷大臣伸手要，最终也没要到多少。没有银子就发不出兵饷，没有兵饷就无法招徕士兵，大明王朝的快速灭亡和朝廷缺银子有着莫大关系。

一般的认知是，晚清政府从上自下贪腐横行，军队战斗力和大举南下平乱、西北征伐的康雍时期完全无法相比，国力和正在进行工业革命的西方列强拉开了巨大差距。尤其是道光朝鸦片战争的爆发，英军屡屡以绝对弱势的兵力取得战役胜利，英国军队和清朝军队的伤亡比往往达到一比几十甚至几百，晚清政府此时就像一个历经百年破旧不堪的老木屋，似乎风稍微大一点就能被刮倒。

同时，咸丰元年，洪秀全在广西发动了太平天国起义，太平天国起义一度占据了小半个中国，其中1853年太平天国的北伐部队甚至渡过黄河，抵达天津，即将打到北京。尽管由于种种原因，北伐部队失败，但整个太平天国运动却一直延续到同治三年 （1864年） 才彻底结束，并且很多时间的军事状况对清政府来说都很不利。

太平天国北伐形势图

在此期间，英法联军开始入侵广东沿海地区，至咸丰十年 （1860年） 占领北京并焚毁了有“万园之园”美称的圆明园，咸丰皇帝跑到热河，最终病死在热河行宫。

两场战争一南一北，牵制了清朝大部分兵力，军费开支达到惊人的数目，咸丰初到咸丰三年军费开支达2700多万两。同时安徽、江南等大片土地为太平天国、捻军等势力占据，这些富庶地区原有的各种税赋征收无从谈起，偌大的清朝户部银库，在咸丰三年六月份仅剩下存银22万余两，连当月京城八旗兵饷的开支都不够，而咸丰三年到咸丰七年户部银库年均结存实银只有11万两。

那么，晚清政府的财政是如何没有垮掉而得以继续运转的？

首先是中央和地方的权力划分出现了变化。

在清中前期，中央对于地方上的控制力很强，康熙至乾隆时期，由于皇帝统治能力较强、手段较为强硬，所以政令较为通畅。乾隆皇帝在位时期，自诩甚高，晚年号称“十全老人”，似乎天下事无不在掌握之中，在这样性格的皇帝统治下，大臣们只能收敛锋芒，凡事以皇帝本人意志为转移。乾隆四十六年，皇帝说道：“朕以为本朝纪纲整肃无名臣，亦无奸臣。何则？乾纲在上，不致朝廷有名臣奸臣，亦社稷之福耳。”

这种皇权至上，朝廷无名臣、重臣的现象是皇帝本人乐于见到的。在这样的政治环境下，各地督抚大员经营地方的活动空间相对就很小，相应的权力也较小。

乾隆碧玉交龙纽“十全老人玺”，图片来源：故宫博物院

到了晚清，情况起了变化，一方面是继任的嘉庆、道光皇帝性格较为宽厚，另一方面是来自军事上的巨大压力，不允许地方大员成为地方的木偶，需要有一定随机应变的能力。

太平天国起义以后，军情一日一变，战机稍纵即逝，如果事事请示朝廷，贻误战机造成了严重后果，地方大员同样担待不起。这种情况下，朝廷就不得不分出部分军权下放到地方，甚至允许在籍官员自办团练，从而加强地方的独立自主，这样造成的结果是：省城丢不至于全省丢，京师失不至于全国失，这和明末北京沦陷后的溃败情形大为不同。

兵马未动，粮草先行，军权和财权往往是结合在一起的，军权的部分下放同时伴随着财权的部分下放。

清朝中前期，清政府财政收入构成主要是：田赋、盐课、关税、杂赋。这些财政来源都相对固定，其中的田赋收入在顺治到乾隆之间占朝廷岁入的70%及以上大多数，这些收入基本上都被户部和朝廷所掌握，地方上能够灵活使用的留存资金极为有限。

清末四川地方地丁银

图片来源：中国嘉德2016年秋拍

清朝长期以来对地方财政收入和开支实行的是“估、拨、协、解”和“奏销”制度，各省奉朝廷之命征收赋税，各省收入和开支需在前一年冬天做出预估，送户部批核，成为“冬估”；户部根据“冬估册”，于每年春秋两季指定各种款项的用途，称为“春秋拨”；各省收支相抵，若有盈余，一部分接济其他经费不敷的省份，称为“协饷”；另一部分上交给朝廷，称为“解饷”或“京饷”；财政年度终结，各省布政使就该省收支协解的全部款项，造册报告户部，户部有监督查驳的权力，称为“钱粮报销”。

清光绪年间两淮京饷

图片来源：中国嘉德2018春拍

上述制度是建立在没有大的战争基础之上的，太平天国起义把这套财政制度完全打乱了，各省收入骤减，支出激增，不能再正常执行协款、解款制度，旧的财政体制已经跟不上形势的发展。

为了应付巨大的军费开支，清政府不得不允许地方开源增收，采取的措施包括： 开铸大钱、铁钱等虚值货币。

清朝大钱、铁钱的铸行在咸丰以前极少，因为自唐武德四年开元通宝铜钱发行以来，铜制钱的重量基本维持在一钱左右，发行大钱、铁钱往往是政府用度不足，取财于民的手段。

从史书记载上看，发行超级虚值大钱或者铁钱的朝代往往是王朝末世。 所以，清政府在这个问题上尤为慎重，一直到咸丰三年六月份，因为军事、财政的巨大压力，咸丰皇帝才被迫同意户部铸行大钱的要求，先后大规模流通的大钱面值从当五到当千不等。

以北京为例，从咸丰三年开始鼓铸大钱到咸丰朝结束，其间十一年，户工两部共铸发铜钱11,090,500串，折银5,545,250两，占清政府这一期间财政收入的9.05%；共铸铁钱15,026,000串，折银3,756,500两，占这一期间财政收入的6.13%，两项合计占十一年间清政府财政收入的15.18%。

咸丰年间河南宝河局发行的当千面值虚值大钱

图片来源：中国嘉德2015春拍

除了发行金属虚值货币，清政府还发行了纸质官票。纸币是中国古代重要发明之一，但是从诞生以来，往往就和通货膨胀联系在一起，因为历史上的纸币和现代意义上的纸币不同，往往没有准备金作为保障，依靠的是政府强制使用，这样发行纸币的结局可想而知。

咸丰五年户部五十两官票

图片来源：中国嘉德2006春拍

咸丰初年，户部侍郎王茂荫已经提出发行纸币的建议，并提出“以数实补一虚”的发钞原则，他建议朝廷责成户部从宝泉局每月解部之钱中扣下十余万串，三个月筹集三十余万串，以应付兑现需要。这种措施虽然看起来对限制纸币滥发有一定的作用，但用于兑换的铜钱数量过少，又没有建立发行准备金制度，实际上也不能保证纸币稳定。

就是王茂荫的这种相对可行的建议，由于和皇帝及朝廷搜刮民财的本意不符而被拒绝，他本人也被严厉申斥，并被调离户部，失去了对货币政策的发言权，纸币和大钱的滥发更一发不可收拾。咸丰、同治时期共发行官票达到970余万两，未收回者即达650余万两，这些未收回者对民众而言基本等同于废纸。

清政府在晚清筹款的一个非常重要措施是抽取厘金。厘金，顾名思义征收金额为一厘 （即百分之一） 之税。最开始厘金只是一种商业杂税，时任太常寺卿雷以諴最初创办时，本意专为筹款以镇压太平天国起义，范围仅限米粮，“军务告竣后，即行停止”。

但这种权宜之计，最后不仅没有停止，反而变本加厉，征收范围不断扩大，各地统计估计有几十种之多，四川甚至连老百姓杀猪也要交所谓“肉厘”。同时，税率也不断提高，各地税率从1%到10%不等。地方上通过抽取厘金，获得了不小的财政新收入，据统计，同治初年的年厘金收入合计达到一千多万两，而且这些收入基本不为朝廷掌握而归地方使用，地方上的财权进一步增加了。

清末四川地方肉厘银

图片来源：《老重庆影像志:老钱票》

除了上述的措施之外，鸦片战争以后，清政府还通过海关收取不少关税，到咸丰十一年，海关税已达500万两，其中不少关税收入来自鸦片进口。咸丰四年，鸦片进口数量为6万箱，到咸丰五年，又增加到6万5千箱，咸丰年间，每年鸦片税额约在270万两，这些用于镇压国内起义的收入转过来又去毒害中国人的身体。

通过上述措施，清政府开辟了明朝政府不曾有的财政收入新渠道，增加了大笔收入，尤其是地方上掌握了不曾有过的财权，为镇压国内起义提供了资金支持。但是，清末的国内矛盾并没有因此得到缓解，发行大钱、官票，抽取厘金等措施无异于竭泽而渔，为其灭亡埋下了伏笔。

对于地方来说，很多敛财手段和开辟的税种在战争结束以后继续保留了下来，各地督抚手里有兵有银，成了名副其实的实力派，有了和中央抗衡的能力，例如靠镇压太平天国和捻军起家的湘军、淮军集团出身的官员遍布朝野，让清廷不得不加以提防、限制。这些新的政治力量和政治人物为以后北洋军阀势力的形成创造了条件，也为清朝的最终灭亡敲响了丧钟。