外蒙古一分为三，设立3个新省份，朝廷为何没有推行？

在之前的文章中，作者和大家聊了一系列关于清朝区划调整的故事，例如清朝的5大镇守将军、清朝的改土归流等等。今天，我们聊聊清朝加强对边疆地区管理的故事。在清朝统治的后期，为了加强对边疆各地的管理，清朝设立了一系列的省份，例如东北三省、新疆省、台湾省等等。清朝曾经计划把外蒙古各部一分为三，建立3个省份。那么，这个计划为何没有成功呢？

首先，我们聊聊中原王朝与北方游牧政权的关系。在我国古代历史上，中原王朝与北方游牧政权，一直处于反复拉锯的状态。在中原王朝强盛的阶段，会通过大规模的北伐，打击北方游牧政权。例如唐朝、明朝，都曾经集结几十万精锐大举北伐。不过，一旦中原王朝进入衰败期或者内部军阀混战，北方的游牧政权，立刻就会卷土重来，进攻中原王朝的北部地区。

在我国古代历史上，出现了秦汉VS匈奴、魏晋VS鲜卑、隋唐VS突厥等情况。在宋朝统治时期，更是一泻千里，丢失了淮河以北地区。1279年，元朝统一全国以后，建立了一个疆域面积空前辽阔的王朝。在元朝统治时期，由于疆域面积空前辽阔，唐宋时期的州县两级区划，对于元朝并不合适。元朝在金国行尚书台的基础上，进一步完善调整，推出了行省制度。

元朝把全国划分为10个行省，例如岭北行省、辽阳行省、河南江北行省等等。其中，岭北行省基本上管理了外蒙古、内蒙古的各个部落。1368年，明朝建立以后，进行了大规模的北伐，元朝势力败退北方草原。在此之后，出现了明朝与蒙古各部对峙、拉锯的局面。蒙古各部并不甘心失败，屡屡组织骑兵南下。为了抵御北方游牧骑兵南下，明朝从东北到西北，组建了著名的九边重镇，例如大同镇、太原镇、辽东镇等等。

明朝统治的后期，清朝在东北地区迅速崛起，最终与明朝分庭抗礼。在清朝崛起的过程中，非常注重拉拢、团结蒙古各部。通过联姻、军事打击、册封、赏赐等一系列渠道，清朝陆续控制了蒙古各部。在清朝的八旗军中，逐步分为了满洲八旗、蒙古八旗和汉军八旗。清朝皇室子弟迎娶蒙古贵族女子，清朝贵族女子会嫁给蒙古王公们。

17世纪中期，清朝逐步消灭了各地的农民起义军、南明各个政权，确立了自己的统治，总计设立了18个省份。在蒙古、西北、东北各地，清朝并没有采用行省区划，而是设立了辖地将军管理。其中，在外蒙古设立了乌里雅苏台将军和库伦大臣。由于没有地方官员和州县区划，清朝对外蒙古各部的控制力很有限。在清朝统治前期，依靠国力强盛，这些问题并不明显。

清朝对蒙古各部的管理很有意思，分为了内附蒙古和外藩蒙古。请注意，内附蒙古、外藩蒙古，并不是现在的内蒙古、外蒙古。对于内蒙古各部，清朝直接管理，设立了察哈尔都统、热河都统、宁夏将军、绥远将军等体系。对于外藩蒙古各部，则是进一步分为了内扎萨克蒙古、外札萨克蒙古。在这些区域内，各部的王公可以世袭。

一转眼进入了清朝统治的后期，西方列强凶如虎狼，对清朝发动了一系列的战争，例如鸦片战争、庚子战争等等。清朝一败再败，签署了各种不平等条约，清朝割让了大片的国土。列强们开始染指清朝的西北、东北、蒙古各部、西南各地，一时之间，出现了四面告急如雪片的情况。为了加强对各地的管理，清朝想了一系列的办法。

1884年，新疆省建立。1887年，台湾省建立。1903年，清朝高层内部，已经开始商议东北地区、蒙古各部的建省问题。对于东北地区建立省份的问题，清朝高层并没有什么意见。最终，1908年，清朝在东北地区设立了黑龙江省、吉林省和奉天省，也就是东北三省最早的雏形。关于内外蒙古建省的问题，清朝高层的意见并不一致。

首先，湖南巡抚赵尔巽在《通筹本计条陈》上奏，建议内、外蒙应改建行省。随后，乌里雅苏台将军、库伦大臣等，为了自己的地位和利益，强烈反对。第一次关于外蒙古建省的讨论，无果而终。1905年，练兵处署军政司副使姚锡光，在考察了蒙古各部以后，忧心忡忡，向朝廷写了一份很长的奏折。

大体上有：“而东四盟蒙古适当畿辅、奉、吉腰膂(脊骨)之间，此实堂奥之忧，并非边隅之患也，似应极为经营建设重镇，斯内于京师，有磐石之安，外于奉、吉，有建瓴之势……应如新疆开设行省成法，将热河、口北两道所辖二府、三厅、六州县，益以迤北境地，画至外蒙古南界止。”

按照建议，清朝应在内蒙古设立2个省份，基本上就是后来绥远省、察哈尔省的雏形。应该把外蒙古一分为三，组建3个省份，从而巩固清朝的北部边疆。同一年，给事中左绍佐上奏，阐述了非常接近的看法，认为“欲经营蒙旗，莫先于事权之归一，欲事权归一，莫要于设行省。”

如果说这些中级官员的建议人微言轻的话，那么，黑龙江将军的建议，就属于从一品封疆大吏的意见了。黑龙江将军程德全上奏《时机危迫，亟宜开通各蒙折》，认为“蒙古各盟世为北边屏蔽，承平日久，习于便安。比年时局变迁，亟宜设法经营，以资控制。”1907年，两广总督岑春煊上奏《统筹西北全局，酌拟变通办法，以兴本利而固边卫折》。

建议在内外蒙古各地，建立行省。随后，热河都统廷杰、察哈尔都统诚勋、绥远城将军贻谷等高官，陆续表示同意。1909年，清朝开始具体商议在内外蒙古各部建省的议题。在商讨的过程中，清朝高层决定“注重漠南，以期渐进。”暂缓在外蒙古设立行省，着重筹划在内蒙古设立热河、察哈尔、绥远三个行省。

那么，清朝为何停止在外蒙古各部建立省份呢？其实，存在很多实际困难。首先，外蒙古各部的总人口非常有限，而且气候寒冷，很多地区根本无法耕种。一部分清朝高官认为“蒙古又安于游牧，迁徙无定，不识耕种。因此，若设官垦荒，无民可治、无地可久，实难与东三省人稠产饶相提并论。”第二，蒙古各部人口稀少、面积辽阔，广袤万里，设官必有各类差役，需费浩繁，筹之非易。

第三，外蒙古各地缺乏大中型城市，各级州府建立以后，根本无处安置，也根本无险可守。结合各方面的实际原因，清朝暂停了在外蒙古各部建立行省的计划，而是全力推动在内蒙古各部建立省份，取得了不错的效果。1912年，清朝灭亡以后，我国进入了军阀混战的阶段。当时，北洋军阀政权上台以后，在清朝一系列基础上，在内蒙古各地，设立了热河、察哈尔、绥远等特别区。

1928年，当时的政权进一步完善，设立了绥远省、宁夏省、热河省、察哈尔省，简称为塞北四省。塞北四省组建以后，确实取到了战略缓冲的作用。至于外蒙古各部，后来的发展脉络，大家都非常清楚。

关于我国各地区划调整的一系列故事，还有很多。作者在以后的文章中，和大家慢慢聊。