揭秘八十年代公费出国：匈牙利牛都认识中国人

关于公车管理，一直都在探索。

　　“三公”治理六十年

　　上世纪50年代，自行车是主要的“公车”，享有公费补贴。当时各级政府制定的行政机关公用经费中，都有“自行车修理费”一项。

　　1998年，招待费有了“合法身份”，不再像以前一样被囊括在行政经费中。

　　“今年中央各部门公开‘三公’经费，与去年形成了鲜明对比。”2012年7月27日，全国人大代表、湖北省统计局副局长叶青对南方周末记者说，今年快多了，不再像去年那样拖拖拉拉。

　　“尽管公开方式还有改进余地”，叶青说，但进步已经不小，毕竟新中国成立六十多年来，“三公”消费一直存在，却对老百姓讳莫如深。相当长时期内，并无“三公”的提法，相关费用支出，被囊括进了行政经费之中。

　　梳理六十多年的“三公”轨迹能够发现，我国的三公经费管理经历了一个由压缩控制到基本保障再到加强管理的转变，这中间有些时期还出现了管理混乱，但对“三公”的治理也一直没有停止。

　　自行车修理费 每月2到4元

　　1950年，27岁的杜导正调任新华社华北总分社，任采编部副主任。当时的办公地点位于北京菊儿胡同，有一辆小汽车。

　　“但根本不是哪一个人的专车。”杜导正7月25日向南方周末记者回忆，也就是有人到总社开会用一下，或看病会让车送一下，那时也没人认为这是公车私用。杜导正本人到新华社总社汇报或送稿件，一般都雇三轮车或骑自行车。

　　自行车在1950年代还算是贵重消费品，少有私人购买，大多由公家买了当“公车”。1952年杜导正任新华社河北分社社长时，全社没有一辆汽车，他就“大手大脚”地买了5辆自行车。

　　不仅在河北，当时国内各地，自行车都是主要的“公车”，享有公费补贴。当时各级政府制定的行政机关公用经费中，都有“自行车修理费”一项。

　　如山西省财政厅在1956年规定了省内各地区自行车修理费的标准，驻太原的省、市级机关每辆自行车每月修理费是1.3元，太原市以外的市级机关和行署机关是2.3元，小城市和乡村是2.7元。1957年7月31日，江西省规定该省7个省辖市的行政机关中，自行车修理费是每车每月2元，7个省辖市之外的地区标准为2到4元。

　　现在概念的“公车”——汽车当时也已经出现。江西省上述文件规定了各类汽车每月的用油标准，如大客车每月50到90公斤，中号吉普车每月40到80公斤。小吉普车则分不同层级分别规定，省级机关小汽车每月42到50公斤，南昌市级机关、各行署、专署的标准是50到70公斤。摩托车也被归到汽车类，每月的用油标准是10公斤。

　　汽车的维修费一般按用油标准的20%计算，大修则另编预算报批。江西这份公用经费开支标准包括办公费、取暖费、差旅费等，每项费用标准都按省、市（行署）、县、乡分别规定，但汽车费用只规定到市一级，可见当时市级以下是很少有汽车的。

　　从山西和江西两省的规定不难发现，不论是小汽车用油标准，还是自行车修理费标准，有一个规律，就是“越往下标准越高”，这是因为“越往下具体的事务越多，跑的地方也越大，所需费用也就越多”。但今天已启动车改的各地，无一例外都是“按照级别高低确定车补多少”。

　　“匈牙利的牛都认识中国人了”

　　新中国成立之初，全力以赴搞工业建设。原国家自然科学基金委员会常务副主任胡兆森那时刚从上海交大毕业不久，作为技术人才，先后参与了鞍钢、本钢等大型企业的创建，要经常去矿山调查研究。

　　7月28日，他向南方周末记者回忆说，那时风气很正，他和同事到各地调研都是坐火车，下车后自己坐公交车，到达目的地后住招待所，其实也就是宿舍，吃也是自己掏钱在招待所就餐，回单位报销，到各地基本都没有请客现象。

　　但到了1960年代，情况有所变化。他是1963年调入冶金部研究院工作的，大约就是在此前后，他发现有的地方有“接待”，开始派汽车到车站接送，有的招待所吃饭也不收他们的钱了，“怎么给都不要”。

　　但这时的接待还仅限于招待所。上世纪80年代之后，经济有所好转，接待就不仅仅是在招待所了。

　　1986年，胡兆森从国家科委调任国家自然科学基金委员会常务副主任。他们出差到外地，有的地方开始到招待所外面请客了。外地到北京找他们办事的，他们有时也会请对方吃顿饭。找他们办事的省级科技部门倒不多，一般都是地市级的科技部门，请吃饭也都是在外面的饭店，“当时也没有什么标准，基本看人数多少点菜。”胡兆森说，但接待外宾一般都是按照四菜一汤的要求执行。

　　公务接待增加的同时，公务出国也开始增加。

　　在新中国成立初期出国很少，各部门组团出国就更少，更多是以国家名义组团出访。改革开放前，胡兆森就出国一次。那是1955年，国家组织了一千多人到华沙参加世界青年联欢节。杜导正在改革开放之前，只出过两次国，一次去朝鲜，一次是去日本。“那都是不得不去的任务，去朝鲜没有人愿意去就派我去了。”

　　改革开放以后，出国频次高了。1982年，杜导正调任光明日报社总编辑，升任副部级干部。当时不像现在对干部出国管理有一套程序，一般自己觉得有必要去哪个国家考察就直接办手续了，并不需要主管部门审批。

　　胡兆森出国次数也明显多了。有些对外交往不方便以政府名义，就以他们团体的名义。胡当时每年会出国两三次，但组团人数很少，一般就两三个人，有时是他和翻译，有时带助手。

　　一些没有必要的出国考察也出现了。典型的是去第一个进行改革的社会主义国家匈牙利。中央各部委派人去，各地也派人去。1986年，一国家体改委副主任带了一个18个人的考察团前往。这位原副主任告诉南方周末记者，当时匈牙利的人跟他说，“我们的牛都认识你们中国人了。”

　　招待费有了“合法”身份

　　由于“三公”以及其他行政经费的不断增加，国家开始努力压缩行政经费。1983年各级行政经费比1982年增长21%后，1984年财政部发出了《关于控制行政事业经费和企业管理费开支的通知》，要求1984年比1983年下降10%-20%。但1984年还是比上一年增加了28%。1985年2月28日，国务院下发了《关于节减行政经费的通知》，要求各级行政经费比上一年下降10%。

　　这两份文件发布时，虽然还没有“三公”的提法，但从内容看，实际的“三公消费”已经进入整治范围。

　　比如财政部文件就提出，非特殊情况三年内不再批准购买小汽车。国务院的文件则指出了出国访问、考察团组很多的问题，而且内容重复，国内外反应很大，规定今后未经批准的一律不准出国，必须出访的要坚持“少、小、精”的原则。

　　两份文件都提出，禁用公款请客送礼、游山玩水，要制止大吃大喝。为了降低包括“三公”在内的行政经费，两份文件提出了要整顿宾馆、招待所的收费标准，理由是宾馆、招待所的房费和伙食费过高，增加了行政经费开支。

　　其实中央政府一直想办法降低行政经费开支。早在1957年，财政部和国管局就下发过《关于缩紧行政管理费几项措施的联合通知》，但当时“三公”消费不明显，文件中也没作相关规定。

　　不断压缩行政经费，还与新中国成立后的财政政策有关，在计划经济时期，一直对行政经费实行从严控制，改革开放初期延续了这一思路。

　　1990年后，压缩行政经费的思路有所改变。当年10月，财政部召开了部分地区行政财务工作研讨会。财政部行政政法司司长李林池2008年在《中国财政》杂志撰文称，这次会议认为，单纯对行政经费从紧控制，产生了一系列问题，1992年开始通过奖惩手段来控制行政经费支出增长幅度。

　　1998年，财政部提出了建立公共财政基本框架的改革目标。行政机关的支出被认为是公共需要，要予以保障。之后，行政、政法单位行政经费的保障程度得到提高，人大、政协机关、民主党派的经费保障力度也相继提高。

　　这一年，招待费有了“合法身份”，不再像以前一样被囊括在行政经费中。1997年财政部开始将“业务招待费”在预算科目中单独反映，并在1998年制定了《行政事业单位业务招待费列支管理规定》，明确了接待费是指在接待地发生的交通费、用餐费和住宿费。

　　按此规定，行政事业单位的工作人员出差，如由接待单位安排食宿的，都要按照现行的差旅标准收费，但不足部分可由接待单位在业务招待费中列支。

　　而现行的差旅标准在与当前的消费水平相比，也显得过低。根据2007年1月1日实行的中央国家机关和事业单位差旅标准，每人每天的伙食补助是50元，包括通讯、交通在内的公杂费是30元，司局干部的住宿标准是300元，处级以下人员是150元。不少地方超标准接待来客尤其是上级客人、自己补足不足部分就成了常态。

　　2012年两会期间，全国政协委员、上海财经大学教授蒋洪就呼吁：“治理‘三公’就要改变上级吃下级的现状。”

　　新条例出台：超支要问责

　　1997年起，出国经费在预算中也开始明确。1998年开始，对因公出国机票实行定点购买，航空公司对党政机关因公出国实行统一的优惠票价。但随之而来的“变相旅游”等社会舆论，让“三公”中的公费出国一直处于风口浪尖。

　　2008年开始，国务院发文控制公费出国，2009年中办、国办联合发出了制止公款出国（境）旅游的通知，这一年“两办”还发出了关于党政机关厉行节约若干问题的通知，这份通知中，对“三公”都作出了明确的压缩目标。

　　关于公车管理，一直都在探索。改革开放初期，对公车实行单一编制管理，各部门的公车购置需要中直机关事务管理局或国管局审批。上世纪80年代中期，中央国家机关公务用车管理权限下放给各部门，由各部门自行决定公车的配备标准和数量，但很快出现了一些部门购买豪华汽车的情况，又加强了公车的集中统一管理。

　　1989年中央发文规定，中央政治局、书记处成员和国务院常务会议组成人员一律使用国产车。部长及以上级别的干部配专车，副部长不配专车，保证工作用车。部长的专车配备，需由中直机关事务局或国管局审批，各单位不能自行配备。此后，中央又在1994年和1999年两次发文，规定了省部级干部、副部级干部以及一般公务用车的配备标准。

　　但“公车私用”问题一直为社会所诟病。1999年开始，在中央国家机关又陆续推出了以发放补贴、取消一般公务用车为主要内容的货币化改革试点，目前已有科技部、审计署等9个部门正在进行公务用车制度改革。

　　新世纪以来，公开“三公”经费的声音持续上扬。2010年3月，“两会”前夕，温家宝就治理“三公”经费回答网友提问时表示要“加快实行财政预算公开”。2011年3月国务院常务会议承诺当年公开“三公”经费，当年7月，中央部委首次公开“三公”经费。2012年4月，国务院常务会议要求中央部门细化“三公”解释说明。

　　2012年6月13日，国务院常务会议通过了《机关事务管理条例》，要求各级政府要定期公布“三公”经费的预决算。对于超标准消费“三公”，或者挪用其他预算资金用于“三公”消费的要受到处分，轻者给予警告处分，情节严重的可以给予降级或者撤职处分。

　　全国人大代表叶青认为，这个条例尽管还是粗线条的，但已算得上是一个阶段性成就。