[多图]揭秘解放初期的“户口秩序大整顿”始末

▲上世纪40年代著名影星周璇的国民身份证申请书

▲　解放之初公安户籍部门清理、编制口卡

▲“周公馆”门牌(原样复制品)

▲日伪时期上海法租界公董局为成立保甲组织，在领事警察署人员之家召开保长大会

　　今年1月1日起，第一代居民身份证停止使用。新中国第一代居民身份证是自1984年起制作颁发的。在之前的35年中，未实行居民身份证办法，公安机关主要通过建立人口卡片、户籍调查、人口普查、门(弄)牌等工作对居民实施户口管理。特别是解放初新旧政权更替的动荡时期，上海市人民政府采取了一系列有效措施，废除旧的户口管理制度，逐步建立适应社会主义建设的城乡户口管理制度。

　　壹

　　首次实施的户口校正

　　户籍管理是国家行政管理的一项基本制度，受到历代政府的重视。在清代，政府多次下令推行保甲制度，每3年对户籍编审一次，后改为5年一次。民国时期，沿袭清代方法，并注入从外国搬来的法西斯统治内容，进一步强化保甲制度，将警察与保甲紧密结合，在县下设乡（镇），乡下设保，保下设甲，甲下设户，实行连坐切结，一户“违法”，株连邻右等户口管理法规。国民党统治时期，国民政府尽管出台了一系列户口管理制度，但由于管理户口机构的民政局与警察局各自为政，争权夺利，营私舞弊，且前者管理普通户口，主要是抽丁勒税，后者管理特种户口，着重缉查革命者。户籍管理与人口统计得不到全体人民的支持。例如：居民为躲避抽壮丁而假报年龄；为多得配售物品而重领身份证；行政人员私压迁出、死亡报告，利用缴销的身份证，套购配售物品等等。因而，国民政府在耗费大量人力、物力、财力，多次发动户口大清查的情况下，却始终无法查清楚上海的人口数，甚至出现越登记清查越混乱的局面。当时，民政局统计的上海人口数为540万，而警察局却只有504万，两者相差竟达36万之多。

　　根据上海人口变动统计，每月死亡数千人，出生上万人，迁移10万人以上。从1949年3月起，上海户口登记已陷于停顿状态，这种情况一直持续了5个多月。期间，不法分子趁新政权立足未稳，各项工作尚未全面铺开，条块尚未理顺之机，或更换身份、涂改户口，或冒名顶替、转移地段，企图逃避打击。加上在战事进行中，许多民房被国民党军队强行拆除构筑工事，或在战争中被炮火和敌机轰炸所毁，居民纷纷择地搬迁，或投亲靠友，人口大流动，户口管理处于失控状态。户籍簿册的记载与实际人口状况出现了严重背离，而此时，新生的人民政权又急需全面、准确的人口信息给整个社会新秩序的建立提供多方面的支持。因此，整理、查对上海户籍人口已刻不容缓。

　　1949年12月13日，市府发布《上海市户籍校正办法》和《上海市户口异动登记暂行规定》训令，全市各大报纸、电台、影院同时配合广泛宣传，以获得市民的积极支持与配合。各区召开里弄群众大会，讲清户籍校正的意义，预告查对日期，解释申报手续，使户口查对工作做到家喻户晓。市公安局、市民政局会同市郊行政办事处、区接管会、区公安分局、上海警备区等单位研究磋商贯彻实施意见，并决定抽调各区接管人员、民政人员、户籍民警、警备部队干部战士三千余人。经过学习培训和试点实践，从12月20日开始分组划段，在全市范围开展了户口查对校正工作。广大市民大多重视此次户籍校正，据实报告户内人口及职业情况。调查人员查完一户，相邻住户已在门前含笑相迎。至1950年1月8日，提前两天完成户籍校正工作，基本查清全市共有常住人口1025126户，5029160人。通过户口查对，不仅发现大量人口及其变动的漏报、重复、差错情况，同时，还查获各类违法案件数千起。

　　户籍校正以后，随即实施户口变动登记，打破保甲范围，按照街道里弄划分户口登记段，由群众选出户籍服务员，管理户口登记工作。这样，里弄居民组织就随之建立起来，国民党政府的保甲制度被彻底废除。市政府选择黄浦区金陵东路的宝兴里作为试点。当时的黄浦区是全市的商业中心，区内的机关和办公大楼比较多，流动人口亦是全市最多的。再加上解放前区内流氓势力云集，还有赌场、妓院、毒窟以及潜伏特务、散兵游勇等，社会情况相当复杂。黄浦区接管会第五办事处和公安分局户籍警一方面开展户口的校对工作，发现和打击各种违法犯罪活动，一方面积极帮助居民群众解决现实生活中存在的各种具体问题，如旧房损毁、失修、漏雨、房租纠纷、电线老化、下水道堵塞等问题，深得居民的拥护。

　　1949年12月上旬，申城第一个居民委员会“宝兴里居民福利委员会”（居委会的雏形）正式成立，即为居民谋福利之意，标志着解放了的上海人民有了最基层的当家作主的组织。该会下设治安组、文教卫生组，积极组织居民防火防盗，轮值纠察；举办黑板报、读报小组；每周开展一次卫生大扫除；为妇女和失学儿童开办识字班；调解居民邻里纠纷。宝兴里福利会在诸多方面起了带头作用，给基层组织的工作提供了许多宝贵的经验。不久，市政府总结宝兴里福利会的经验向全市推广，把上海城市里弄居民组织起来，到1951年统一定名为居民委员会。

▲1914年淞沪警察厅二区警察署的门牌

▲解放初期宝兴里居委会成员在讨论工作

　　贰

　　清理500万张人口卡片

　　在人口数据库建立之前，卡片被用作掌握户口变动和查询人口信息唯一有效的传统检索工具。民国时期，人口卡片最初是以居民身份证制度“副产品”的形式而出现。上海市实行身份证制度始于1942年。汪伪上海特别市警察局规定，凡居住上海市年满14周岁的市民均应觅殷实铺保，持该管警察分局发给的户籍证申领身份证明书。此项办法到1945年10月25日废止。1946年11月，国民党上海市政府重新制订《发给国民身份证办法》，规定凡中华民国国民，年满14周岁，在上海市已申请为设籍或迁入登记者，均应于登记1个月内申请发给国民身份证。国民身份证上载明：姓名、性别、年龄、出生日期、籍别、教育程度、职业、家长姓名、居住年月日、公民资格、兵役义务劳动、住址，并粘贴照片或盖捺指纹。

　　时任警察局局长的俞叔平，早年留学德国，致力于户政研究，他有意引入奥地利维也纳的人口卡片制度。市警察局在颁发国民身份证同时，建立人口卡片，把国民身份证申请书三联单中第一联和第二联，分别存入警察局和民政局，作为人口卡片。卡片上记载居民的姓名、年龄、职业、住址，并粘贴照片。1948年10月，结合全市人口清查，换发附有配购证的新国民身份证，共实发国民身份证5228489张。换发新证时，又对舞女、娼妓、释囚、赦犯、无业游民编制特种卡片，详载其来踪去迹、交往素行和生活动态。对营业户、公共户也分别编制卡片备查。

　　上海解放后的35年中，未实行居民身份证办法。为便于人民群众的正当往来和物资交流活动，1949年8月，市人民政府公布《签发通行证办法》，规定凡居住上海市已经登记常住户口的市民，如因经营工商贸易或其他正当事故，须前往外埠者，可于出行前2天向所在地区接管委员会申请签发通行证。领取通行证的市民，除移居外地或其他正当事故不再返回本市居住者外，应于返回上海市2天内，将通行证报区接管委员会注销，逾期不缴销者，以后停止其通行证申请权利。

　　对于国民党警察局堆积如山的各类卡片，市公安局从1949年6月至12月着手整理，共完成了500多万张卡片的清理编制工作。新中国建立初期，这些卡片在证明公民身份、维护社会秩序、开展各项政治运动及为群众服务等方面起了积极作用。通过查卡，帮助了解侦查对象的住址、面貌、特征、历史和社会关系，以利于开展侦查与执行逮捕。仅在卡片整理期间，提供破案线索的卡片就达两百余张。

▲解放初期派出所民警向群众宣传24小时受理户口制度

　　叁

　　整顿门（弄）牌

　　编钉门（弄）牌是对户口进行严密管理的基础。由国民党统治时期沿袭而来的70多万块门（弄）牌，无疑是保甲制度的产物。整顿旧上海门（弄）牌作为人民政府实施户籍管理的一项重要内容被迅速提上了议事日程。

　　上海编钉门（弄）牌，始于1862年。这年9月1日，上海道台吴煦出示布告，晓谕各铺户、居民，令各店主、户长，将刊刻华、英文的门牌挨户张贴悬挂。1908年，清政府发布《清查户口章程》，令每户门口张贴号牌，注明某里某街，以便清查。辛亥革命后，国民政府曾于1915年和1929年两次颁布清查户口办法，规定在清查户口时，按户填发门牌悬挂。在租界，殖民主义者为强征赋税，曾于1883年7月，对界内住户编钉门牌，遭到居民强烈反对。

　　历史上上海门牌号码的编钉原则是：一般按街道、里弄、村宅的走向，从东到西，从南到北，左单右双编制。如两建筑物间距超过4米，则留出备用号码。门牌式样有：公共租界为蓝底白字，正方形（甲种）；法租界为蓝底白字，长方形（乙种）；华界为白底黑字，长方形，并标出路名（丙种）；还专门用于“棚户”的门牌和临时建筑物的门牌（丁种）。弄牌式样，在租界，略大于门牌；在华界，与门牌相同。

　　在历经清王朝、帝国主义租界、民国等各个时期的反动统治之后，上海的门（弄）牌呈现出形态各异且杂乱无章的特点。1946年，市警察局虽进行过一次整理，却并不彻底。随着日后建筑房屋、路名更改、违章搭建等的频繁变化，门（弄）牌已失去了其应有的识别指引功能。

　　为整顿市容，管理社会治安，配合户籍登记工作，市公安局行政处户籍科及各分局户籍股负责着手整顿全市门（弄）牌工作，于1949年6月14日制定门牌整顿工作计划，确定整理门牌的原则和步骤。先期选择街道里弄门牌复杂的普陀分局为试点，待取得经验后再全面推行。9月5日，市公安局发布整编道路里弄门牌临时办法训令。按照“一般维持现状，个别调整补充”的原则，原有甲、乙、丙、丁四种门牌仍维持现状，仅对以下几种情形作部分调整或补充：未并列采用中英文名称的弄牌；仅有里、坊、村、宅等名而无弄牌；旧工部局编钉的铝质门牌；自行编钉非法门牌；牌面剥蚀难以辨认；门（弄）牌缺漏、重复、次序颠倒，以及新建房屋的编号。另添戊种临时号牌，凡非正式建筑或未向工务机构领有执照的违章建筑，都适用编钉临时号牌。对于特别混乱的门弄号，则视情进行全弄整编。至年底，共整补的弄牌、门牌有14万余块，初步健全、统一了全市门（弄）牌编号，为市民群众申报户口，安装电灯、自来水，寄收信件提供极大的便利。